"חשוב שהמחלקה הכלכלית תסייע בבלימת כשלים רגולטוריים"

לקראת הרצאתו במפגש החצי שנתי של איגוד הכלכלנים, ביקשנו מאילן שפיר, מנהל המחלקה הכלכלית בדלק ישראל, להסביר לנו על כשלי שוק שיוצרת הרגולציה, על אף שכוונתה לעודד את התחרות בשוק.

​עו"ד מיכל קורן

  אילן שפיר/ צילום: אילן        סבירסקי


מה היא רגולציה?
"במובן הרחב רגולציה מוגדרת כ״חוקים ותקנות המשליטים סדר ביחסי החליפין של סחורות ושירותים״ (כך על פי המכון הישראלי לדמוקרטיה – מ.ק.). כלומר כל חקיקה באשר היא יש לראות אותה כרגולציה. במובן הצר, הרגולציה מוגדרת כ״תהליך או פעילות שבהן רשות שלטונית ביצועית דורשת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות מסוימת של הפרט ו/או של מוסדות וארגונים, ועושה זאת באופן מינהלי מתמשך. לפי הגדרה זו רק חקיקת המשנה של הרגולטוריים השונים, הבאה להגביל את פעילות הפרט או וחברות הינה רגולציה".

מהי ההצדקה לרגולציה?

"לעצם קיום הרגולציה ישנן שתי הצדקות עיקריות: האחת: מוסרית חברתית – צדק חלוקתי של משאבים והגנה על ערכים חברתיים ומוסריים, והשנייה הצדקה כלכלית – מניעת כשלי שוק – כשפעילות השוק החופשי אינה מובילה לרווחה מקסימלית ונדרשת התערבות של הרגולטור. כשלים עיקריים שהרגולציה מנסה למנוע כוללים מונופול (אין תחרות חופשית, חברה אחת שולטת בשוק), מידע חלקי או אסימטריה במידע (לרשות הצרכנים לא עומד כל המידע הנדרש להם לקבלת החלטה מושכלת), השפעות חיצוניות (פעילות של גורם אחד המשפיע באופן עקיף על החברה, למשל זיהום אוויר) ו מוצרים ציבוריים כמו חינוך וביטחון (מוצר שלא ניתן להגביל את השימוש בו וישנה חשיבות לייצר אותו גם ללא רווח כלכלי ליצרן)".

ומה מצבה של הרגולציה בישראל?

"דוח ה-OECD על כלכלת ישראל אשר פורסם בינואר 2016 מדגיש במספר רב של אספקטים את ההשפעות השליליות של עודף הנטל הרגולטורי על כלכלת ישראל. בישראל 365 תחומי רגולציה שונים, 216 רגולטורים וכ- 700 הוראות חוק רגולטוריות (על פי אתר הרגולציה הממשלתי).

"באוקטובר 2014 החליטה ממשלת ישראל להפעיל תכנית חומש כוללת להקטנת נטל הרגולציה במדינה. במקביל להפעלת התוכנית, ביולי 2014 התחילה עבודת ועדה לצורך עדכון וכתיבה של מתודולוגיה אחידה לפיקוח על המחירים, אשר תחליף את זו הקיימת המתבססת על דוח סוארי אשר נכתב בשנת 1996. בחודש נובמבר 2015 פורסמה המתודולוגיה החדשה לשימוע לציבור. היא מפורטת בכ-70 עמודים עמוסי נוסחאות מימון הדורשת מהבוחן אותה הבנה כלכלית ומימונית רחבה. במרץ 2016 נערך שימוע בע״פ אשר השתתפו בו חברות מעטות בלבד. כאשר ייצגתי את חברת דלק בשימוע, עשיתי זאת לא רק מתוך הפריזמה של דלק ישראל, אלא מנקודת מבט של אזרח המדינה אשר תועלת המדינה עומדת מול עיניו. בזמן הקצר שהוקצב לי, העליתי מספר סוגיות מהותיות המהוות את הבסיס להכרה ולהבנה של מהות הפיקוח על המחירים, כאלו שבאמצעותן חשוב לבחון כל מתודולגיה לפיקוח על מחירים, ובהן:

* בטיוטת המתודולוגיה לפיקוח, הוצג כי מטרת העל של הפיקוח על המחירים היא להביא למחיר הנמוך ביותר לצרכן. האם באופן קטגורי המחיר הנמוך ביותר יביא לרווחה מצרפית מקסימאלית? האם מחיר זה מהווה כשל שוק? 
* נשאלת השאלה האם ניתן לקבוע מתודולוגיה אחידה לכלל מוצרי המשק. מתודולוגית פיקוח אחידה לקוטג׳, לחם, בנזין ומוצרים ושירותים אחרים? 
* מה ההשפעה של פיקוח על מחירים בשוק תחרותי? האם פיקוח בתנאים אלו עלול לגרום להורדת ההיצע ולמחסור? 
* מה היא ההגדרה של הומוגניות של מוצרים? האם מוצר אשר לכאורה דומה, אך במיקום גיאוגרפי שונה הוא הומוגני? האם ראיה של שני מוצרים אלו כהומוגניים בעצם פוגעת בתחרות ויוצרת כשל שוק? 
* העמסת עלויות קבועות בשיטת העמסה אחידה ללא תלות בגמישות הביקוש מונעת תחרות בשווקים מסוימים. 
* המושג ״הנחה ללקוחות״ הוא אחד מאבני היסוד של התחרות החופשית, האם דרישת המתודולוגיה לא להכיר בהנחה ללקוחות כחלק מעלות לצורך קביעת שיעור התשואה הנורמטיבי, תביא לפגיעה בתחרות ולכשל שוק?"